IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella Camera di consiglio del
19 dicembre 1997;
Visti i ricorsi n. 15439/97 reg. gen. proposto da Presutti Luciano,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Sabino Sarno e Veneranda Nazzaro,
elettivamente domiciliato con i medesimi presso l'avv. Renato Amato
in Roma, via A. Baiamonti n. 4; n. 15478/97 reg. gen. proposto da
Caso Gerardo e n. 15479/97 reg. gen. proposto da Rizzo Rosario e
Scairato Agnese, genitori esercenti la potesta' sulla minore R.O.,
rappresentati e difesi dall'avv. Michele Gaeta ed elettivamente
domiciliati con il medesimo presso Antonia De Angelis in Roma, via
Portuense n. 104; n. 15609/97 reg. gen., proposto da Tescione Marco,
Guarna Giuseppe, Romano Enrico, Romeo Fabio e Chemi Tamako, e n.
15611/97 reg. gen. proposto da Anello Genny, Barbato Fortuna, Reitano
Giuseppe M., Tricoli Vincenzo e Lagana' Giovanna, rappresentati e
difesi dall'avv. Antonino Pellicano' ed elettivamente domiciliati
con il medesimo presso lo studio dell'avv. Enzo Antonucci in Roma,
via Filippo Corridoni n. 23;
Contro il Ministero dell'Universita' e della ricerca scientifica e
tecnologica, in persona del Ministro pro-tempore, le Universita'
degli studi "Federico II" di Napoli (ricc. nn. 15439 e 15478/1997),
"Seconda" di Napoli (ric. n. 15479/97) e di Messina (ricc. nn. 15609
e 15611/1997), in persona dei rispettivi rettori in carica,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato e per
legge domiciliati presso la medesima in Roma, via dei Portoghesi n.
12, del Presidente della Repubblica italiana, n.c. (ric. n.
15439/97), e nei confronti di Papillo Gianluca, n.c. (ric. n.
15439/97), per l'annullamento del D.M.U.R.S.T. 21 luglio 1997, n.
245, contenente "regolamento recante norme in materia di accesso
all'istruzione universitaria e di connesse attivita' di
orientamento", nonche' ric. n. 15439/97 del bando 30 luglio 1997 per
l'ammissione mediante esame al corso di laurea in odontoiatria e
protesi dentaria - a.a. 1997-98 - dell'Universita' di Napoli
"Federico II"; dei DD.M.U.R.S.T. 31 luglio 1997 e (ove esistente) 26
luglio 1997; del d.P.R. 28 febbraio 1980, n. 135; dello statuto
universitario, del provvedimento di esclusione del ricorrente
dall'ammissione al predetto corso; di ogni altro atto presupposto,
consequenziale o connesso; ric. n. 15478/97: del D.M.U.R.S.T. 31
luglio 1997; del parere 19 giugno 1997 del C.U.N.; del bando 30
luglio 1997 per l'ammissione mediante esame al corso di laurea in
odontoiatria e protesi dentaria - a.a. 1997-98 - dell'Universita' di
Napoli "Federico II"; della relativa graduatoria; di ogni altro atto
anteriore, connesso o consegnente; ric. n. 15479/1997: del
D.M.U.R.S.T. 31 luglio 1997, del parere 19 giugno 1997 del C.U.N.;
del bando per l'ammissione mediante esame al corso di laurea in
medicina e chirurgia - a.a. 1997-98 - della "Seconda" Universita' di
Napoli; della relativa graduatoria; delle delibere degli organi
universitari; di ogni altro atto anteriore, connesso o conseguente;
ricc. nn. 15609 e 15611/97: delle graduatorie relative alle prove di
ammissione ai corsi di laurea in medicina e chirurgia o di
odontoiatria e protesi dentaria - a.a. 1997-98 - dell'Universita' di
Messina, in parte qua; bando di concorso; del D.M.U.R.S.T. 31 luglio
1997; di ogni altro atto ministeriale o universitario presupposto e
comunque connesso;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti i rispettivi atti di costituzione in giudizio delle
amministrazioni intimate;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla Camera di consiglio del 19 dicembre 1997, relatore il
magistrato Angelica Dell'Utri, uditi i difensori delle parti indicati
nel relativo verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
Fatto e diritto
I. - Con i ricorsi all'esame della sezione - di cui va disposta la
riunione ai soli fini della trattazione della presente fase di
giudizio - i ricorrenti investono i provvedimenti specificati in
epigrafe nella parte in cui determinano la preclusione dell'accesso
ai corsi di laurea a cui i medesimi aspirano ad essere iscritti per
l'anno accademico 1997-98, e ne chiedono, in via incidentale, la
sospensione dell'esecuzione: su tale richiesta cautelare la sezione
e' chiamata a decidere.
Trattasi di corsi per i quali l'Amministrazione, attraverso atti
regolamentari e di attuazione, ha imposto consistenti limitazioni
nelle iscrizioni (n. 25 posti per il corso di laurea in odontoiatria
dell'Universita' "Federico II" di Napoli; n. 292 posti per il corso
di laurea in medicina della "Seconda" Universita' di Napoli; n. 196
posti per il corso di laurea in medicina e n. 13 posti per quello di
odontoiatria dell'Universita' di Messina).
L'agire dell'Amministrazione - in particolare il d.m. 21 luglio
1997, n. 245 ("Regolamento recante norme in materia di accessi alla
istruzione universitaria e di connesse attivita' di orientamento") -
trova dichiaratamente supporto normativo nell'art. 9, comma 4, della
legge 19 novembre 1990, n. 341, come modificato dall'art. 17, comma
116, della legge 15 maggio 1997, n. 127, che ha attribuito ad un atto
emanato dal Ministro dell'Universita' e della ricerca scientifica e
tecnologica il potere di determinare la limitazione degli accessi di
cui trattasi.
Ed invero, l'art. 9 cit., a seguito della detta modifica,
stabilisce che il Ministero "definisce, su conforme parere del
C.U.N., i criteri generali per la regolamentazione dell'accesso alle
scuole di specializzazione ed ai corsi universitari, anche a quelli
per i quali l'atto emanato dal Ministro preveda una limitazione delle
iscrizioni".
La sezione dubita della legittimita' costituzionale della norma;
pertanto, ritiene di dover sollevare, anche d'ufficio, la relativa
questione di costituzionalita' per contrasto col principio della
riserva di legge e, conseguentemente, con gli artt. 33 e 34 della
Costituzione.
II. - La questione appare rilevante sotto un duplice profilo.
Da un lato, sembra incontrovertibile che la tutela prevalente cui
mirano le azioni intraprese discende, nella specie, solo dalla
eventuale eliminazione dalla realta' giuridica della disposizione
che, conferendo il detto potere all'Amministrazione, consente alla
stessa di precludere o limitare l'accesso ai corsi universitari: si'
che viene a configurarsi un'assoluta priorita' - anche in ragione di
principi attinenti all'economia di giudizio - di trattazione della
detta questione. E' infatti evidente che la caducazione delle norme
che consentono al Ministro di porre limitazioni alle immatricolazioni
consentirebbe la soddisfazione piena dell'interesse dedotto in
giudizio dai ricorrenti, consentendo loro l'iscrizione al corso senza
sottomettersi a procedure selettive, mentre le altre censure
sollevano questioni che, ove fondate, assicurerebbero un grado minore
di soddisfazine al predetto interesse e si presentano subordinate
all'esito eventualmente negativo dell'incidente di costituzionalita'.
Dall'altro, la indicata rilevanza deve ritenersi configurabile
anche nella presente fase cautelare, atteso che il dubbio di
costituzionalita' in ordine alla norma precitata, che costituisce,
allo stato, la fonte del potere esercitato dall'Amministrazione,
preclude al collegio una pronuncia definitiva, sia pure in sede di
sommaria delibazione, sull'esistenza o meno del fumus della pretesa
azionata, non potendo tale valutazione essere svincolata dalla
decisione della Corte sulla portata della norma sottoposta al suo
esame.
III. - La questione appare altresi' non manifestamente infondata.
Ritiene la sezione che, in materia di accesso agli studi, anche
universitari, sussista, in base agli artt. 33 e 34 della
Costituzione, una riserva relativa di legge, con la conseguenza che,
in mancanza di norme legislative che attribuiscano
all'Amministrazione - nel rispetto dei caratteri costitutivi della
riserva stessa - il potere di stabilire limitazioni alle iscrizioni
ai corsi, devono ritenersi illegittimi i provvedimenti regolamentari
o di attuazione che tali limitazioni prevedano.
La configurabilita', nella materia, di una riserva relativa di
legge costituisce ius receptum nella giurisprudenza del giudice
amministrativo (in tal senso, t.a.r. Lazio, sez. III, 3 aprile 1996,
n. 763 e 14 settembre 1994, n. 1632; t.a.r. Toscana, sez. I, 24
aprile 1997, n. 78; t.a.r. Veneto, sez. I, 13 giugno 1992, n. 222 e
sez. II, 13 giugno 1997, n. 1015; t.a.r. Liguria, sez. II, 21 marzo
1995, n. 197).
Ed invero, e' l'art. 33, secondo comma della Costituzione a
stabilire espressamente che "la Repubblica detta norme generali
sull'istruzione e istituisce scuole statali di ogni ordine e grado",
nel quadro di quella previsione del successivo art. 34, primo comma,
che sancisce che "la scuola e' aperta a tutti" (e che ha trovato
attuazione, per le Universita', con la legge 11 dicembre 1969, n.
910).
E laddove il legislatore ha ritenuto di introdurre limitazioni
all'accesso, vi ha provveduto, di norma, direttamente (basti
ricordare l'art. 24, secondo comma, legge 7 febbraio 1958, n. 88 che,
in ordine all'iscrizione al primo anno degli istituti superiori di
educazione fisica, prevede un numero di posti determinati da
assegnare mediante concorso per esami; l'art. 3, legge 21 luglio
1961, n. 685, che limitava l'accesso dei diplomati degli istituti
tecnici a determinate facolta' per gli anni accademici dal 1961/62 al
1964/65, per un numero predeterminato di posti da assegnare mediante
concorso per titoli ed esami) ovvero mediante attribuzione del
relativo potere alla p.a. nell'ambito, peraltro, fissato dalla legge
stessa (ci si riferisce, ad es., all'art. 38, legge 14 agosto 1982,
n. 590, con cui, al fine di consentire l'avvio programmato dei corsi
di laurea, si e' attribuito all'amministrazione universitaria il
potere di determinare, peraltro con espressa limitazione temporale -
ai primi sei anni successivi all'attivazione di ciascun corso di
laurea - il numero massimo delle iscrizioni).
Orbene, la previsione costituzionale di riserva relativa di legge
per la determinata materia non preclude al legislatore ordinario di
demandare ad altre fonti sottordinate la disciplina della materia
stessa, consentendo anzi che il precetto espresso dalla norma
primaria possa essere integrato da atti di normazione secondaria che
lo rendano meglio aderente alla multiforme realta' socio-economica,
ma cio' e' possibile solo previa determinazione di una serie di
precetti idonei ad indirizzare e vincolare la normazione secondaria
entro confini ben delineati o, quantomeno, previa determinazione
delle linee essenziali della disciplina stessa.
In proposito, e' costante l'insegnamento del giudice delle leggi
sulla necessita' che non "residui la possibilita' di scelte del tutto
libere e percio' eventualmente arbitrarie della stessa pubblica
amministrazione, ma sussistano nella previsione legislativa -
considerata nella complessiva disciplina della materia - razionali ed
adeguati criteri" (Corte costituzionale 5 febbraio 1986, n. 34 e
giurisprudenza ivi richiamata: sentt. nn. 4, 30 e 122 del 1957; 70
del 1960, 48 del 1961, 72 e 129 del 1969, 144 del 1972, 257 del 1982;
ordd. nn. 31 e 139 del 1985).
Se cio' e' vero, la disposizione dell'art. 9, comma 4, legge n.
341 del 1990, come modificata dall'art. 17, comma 116, legge n. 127
del 1997, non sembra esente dai precitati profili di
incostituzionalita'.
La norma, invero, conferisce al Ministro, come gia' ricordato, il
potere di determinare la limitazione degli accessi all'istruzione
universitaria, e cio' fa non solo senza alcuna individuazione delle
linee essenziali della disciplina - pur vertendo in materia coperta
da riserva relativa di legge - ma addrrittura attribuendo al Ministro
stesso, con l'ausilio di altro organo dell'amministrazione (C.U.N.),
la stessa definizione dei "criteri generali per la regolamentazione
dell'accesso ... ai corsi universitari".
Sembra pertanto ipotizzabile la violazione del principio
costituzionale della riserva relativa di legge; il che sembra
comportare altresi' la violazione, mediante l'adozione di meccanismi
di produzione giuridica non conformi al dettato costituzionale, del
principio della tutela del diritto allo studio, postulato dagli artt.
33 e 34 della Costituzione.
IV. - Per le considerazioni che precedono, va conseguentemente
sollevata la questione di legitttimita' costituzionale dell'art. 9,
comma 4 cit., per contrasto col principio costituzionale della
riserva relativa di legge nonche' con gli artt. 33 e 34 della
Costituzione.
Va disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con conseguente sospensione del presente giudizio ai
sensi dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia
sulla legittimita' costituzionale della suindicata norma.